回顧臺灣的治安，二十年來，至少是這十幾年來，有不少次朝野各界都聲稱治安惡化，十年來政府也不只一次做這樣的宣稱，並隨之而有尋求改善治安的政策和措施。就近期狀況而言，八年前政府聲稱治安惡化，雙李體制的結束和郝柏村治安內閣的成立主要原因之一也就是治安問題。前年發生劉邦友和彭婉如案和去年白曉燕案又再度產生治安危機，全國震動，政府召開治安會議，內閣也因而改組。治安敗壞會成為政府和民眾極度關切的問題，因直接涉及人民生命財產的安全，很容易釀成社會政治危機，甚至民眾會對政府和這個社會失去信心，這也是很可以理解的。朝野急迫期望治安狀況的改善更是突出的社會政治現象。改善治安不只是當務之急，更考驗著政府和社會的因應能力。然而，要能有真正的改善，卻也是相當艱難的事。其間，最嚴重的莫過於主持治安改善的權責機構診斷不出治安惡化的癥結，提不出具體有效的政策和措施。 在民眾普遍對國內治安失去信心時，政府機構和首長就應積極籌劃改善治安的有效作法。但是由於治安惡化容易讓人民直接質疑政府改善的能力和誠意，政府首長就反射式地要否認治安有惡化的跡象。例如，在去年五月間，行政院在輿論一片拍賣聲中，硬是要選擇一些統計數字來表示治安並沒有惡化。甚至在連戰卸任行政院長時，還要說他在主政的近三年治安沒有惡化甚至有改善。這種做法似乎欠缺政治智慧，徒然引起民眾和輿論的不信任，乃至更為憤怒。 就一九九二年到一九九七年的犯罪統計而論，行政院不論是在去年五月民間遊行抗議治安惡化時，或是在連戰卸任院長職務時，都錯誤地引用數據來淡化治安惡化的事實。根據警政署的數據，治安指標顯示的是惡化，而不是改善。如下表所示，我們實在不太理解政府首長為什麼要拿犯罪統計來證實治安不但未惡化而且還有改善，因為各項數據頂多可以說有若干類型的犯罪有減少的跡象，整體而言確實是在惡化中。一九九七年的資料警政署只提供到十一月，我們就以12/11的比例來估計。可以發現在每十萬人刑案數和犯罪人口這兩個主要指標而論，在過去五年間是有惡化的趨勢。在刑案數方面，除了在一九九三年至一九九四年間有下降跡象外，其餘各年均呈上升狀況。一九九七年更高過一九九六年。就算一九九七年十二月零犯罪，一九九七年的狀況也比一九九五年壞了許多。如果以前十一個月的平均當作十二月的犯罪率，則九七年比九六年就惡化了許多。在犯罪人口比率上來看，九二至九三年比較高，九四、九五兩年呈下降狀況，但在九六年又再增加，九七年的情況根據估計，比九六年要高。如果設定去年十二月沒有人犯罪，情況還是比一九九五年壤。如果設定十二月是前十一個月的平均，則惡化更是明顯。在這兩個整體犯罪率的數據下，政府實在沒有必要，更不應該否認治安惡化的事實。 或許，有人會認為治安惡化還得要看是那類犯罪在增減。不錯，一九九七年在暴力犯罪、殺人、擄人勒贖、強盜和搶劫等方面比一九九六年是要低一些，然而卻一九九四年高出許多。同時在恐嚇取財、強姦、和竊盜方面卻有急遽惡化的趨勢，其中一九九七年的竊盜案竟比前一年多出百分之六十三。面對這樣犯罪統計所顯現的事實，政府官員，尤其是首長們，至少不能粉飾太平地說治安問題沒那麼嚴重，只揀趨勢下降的來做辯解。就好比一個很不用功的學生，學期成績沒有滿堂紅，也有一半不及格。難道這個學生可以說，我有些科目還不錯？ 1992 1993 1994 1995 1996 1997 每十萬人刑案數 675 675 578 803 933 958 暴力犯罪 6480 7110 7688 16489 16827 13934 殺人罪 1540 1622 1508 1756 1798 擄人勒贖 96 106 98 78 149 99 強盜 1683 2041 2490 4950 4530 3459 搶劫 826 1051 1483 6720 6846 4935 恐嚇取財 1673 1418 1247 1877 2143 2216 強姦、輪姦 662 872 862 1139 1361 1478 竊盜 17430 14616 13404 46580 60325 98169 犯罪人口率 835 847 728 734 809 819 犯罪統計是政府官方的統計，這些統計所顯示的問題和意義應該不容忽視。因此，根據犯罪統計資料，國內治安應該是有明顯惡化的趨勢。政府高層實在沒有必要扭曲數據來做極不受歡迎的辯解，如果認為統計有問題，則問題就更嚴重了。政府機構有責任建構有信度有效度的犯罪統計，如果不能做到，其實也就是治安敗壞的一個原因了。 這兩年，只要社會問題爆發成重大新聞，政府就會召開全國這個會那個會。這種會議實在不是一種落實改革的策略。幾百人或至少幾十人開會，基本上不可能有什麼好的結果。這類全國會議開完，對實際問題的解決幾乎沒有什麼實質意義。在一九九六年年底舉行的全國治安會議時，行政院要求各部會提具體對策，不容淪為大拜拜。這個治安會議效果如何，大家心知肚明，實在看不到有什麼效。一九九七年總統召集的治安高層會議，也都是宣示意義大於實質的改善。用開會的方式，尤其是受邀與會者很多時，很難會有什麼真正或實質的結果。因為出席的人一，例如兩百人，每一個人發言時間就有限，五分鐘十分鐘講一講，不太能夠有什麼真正的對話和討論。更由於召開這種會議是因為問題很嚴重，問題之所以嚴重很可能是我們實在欠缺這方面的專家，平時就沒有辦法依靠專家解決問題，到了這種會議場合，專家也沒有增加，專家更不會從天上掉下來，再加上主辦單位或許無力判斷，或許由於政治的考量，也會找錯人。於是會議本身不像專家的會議，倒有一點像不成熟的議會，參加的人各說各話，少有真正專家之言。因此，會議常常會得到很多結論，提出很多建議，但是有多少真的對改善治安有助益，又有多少會落實為具體的政策和措施，都是問題。 治安之所以惡化，治安惡化後之所以無法有效解決，固然有太多重要的因素錯綜複雜地釀成了治安的問題，可是主管治安的當局，以及主政的決策高層不能掌握問題癥結並對症下葯本身就是一個重要的原因。政府內部的檢討、擴大的治安會議、政府首長的關切和指示、大眾傳播媒體上的種種評論和建議、乃至政府機構內的有關研究部門、和學術界都不見得有真正的效果。因為大部分都是以常識和粗淺的知識進行討論，鮮少有深入了解實際情形，進而以專業能力加以分析思辨和論述的。具體而論，國內對治安問題或是犯罪問題及其防制從事研究的機構和個人不是沒有，但對治安和犯罪問題的了解句解決多未有明顯而可確定的貢獻。 早從一九八○年初，我個人就一直呼籲要成立隸屬於行政院的犯罪研究防制的機構或委員會，可惜人微言輕，起不了什麼作用。只是總統府前副祕書長戴瑞明曾致函給我，肯定本人主張成立犯罪防制機構的想法。後來也沒有什麼結果。最近，政府有意成立犯罪防制研究中心。這可能是很必要，也將是深入探究犯罪問題的開始。這個研究中心或機構應該是落實解決犯罪問題的重要基礎。以真正的深入研究來探討與治安相關的問題，提出具體可行的解決方案。這個研究中心主要就是在摒棄宣示性而且是虛而不實的會議，而以逐步厚植研究實力來真正面對問題，追究真相和問題的成因。為了達到這個目的，這個研究中心必須是一個正式的研究機構，規模要大一些，並且政府必須全力支持。法務部在去年十一月研議成立這樣的研究中心，行政院蕭萬長院長也表示支持。但是又有報導指稱行政院主張這個研究中心可以用任務編組方式來進行。說起任務編組，就讓人覺得此事大概又將難以成功。任務編組也者，就是不增加人力，儘量不增加經費，這樣子怎麼可能做出什麼真正的成績來。 犯罪防制研究中心必須要是一個頗具規模，聘用乃至培育有關問題研究的真正專家，在充裕的經費支持下從事根本的深入的長期研究。這個中心在初期必然是人力不足，因為這方面的專家本來就很少，所以政府及社會各界早期要有一些耐心寬待之。不過，人才的吸收和培育，只要有心，在五年到十年之間一定可以有很大的發展。具體來說，在目前，警察大學已經有一些相當不錯的專家，只是人數還有限，一般大學也有一些，若先就其中挑選幾位真正有研究實力者，或直接延聘，或合聘來中心服務。另外，在實務界，如檢警調乃至其他司法和行政系統內，也有一些對相關問題有深入了解的人員，也可以經過甄試選擇有研究實力者來參與中心的研究。進而，可以經由更積極的公開徵求的方式甄選到合適人選，也可藉此導引人才培育的方向，使有志從事這方面研究者受到鼓勵。以大學畢業生而言，若有足夠的誘因，進修五年左右就可以獲得博士學位，如以碩士而論，則更快就會培育出來。如果再規劃出一套培育人才的計畫，例如自己如何培養，以及如何資助有潛力的學生進修，以及委託學者進行嚴謹之研究以間接培育所須人才等等。 為了要建立一個真正有效能的犯罪防制研究機構，政府決策階層必須要以務實而有理想的態度來積極促成，切忌又再成為政府緩和民怨宣示性的動作。為真正建立研究犯罪問題的優良機構，在制度上先就必須是積極而健全的，不論是整體的組織架構，任用人員的資格和待遇，穩定經費來源的規劃，研究設備之充實，以及前述人才培育等都應有很好的構想和可落實的計畫。由於有關的專家一開始實在有限，要找到合適的人選來主持這個研究機構應該要特別注意，一定要找到有學識而又勇於任事，更有領導開創新局的才能。 在改善治安的呼籲中，我們經常會到兩種直覺式的意見，一個是呼籲改善教育，另一個則是強調社區聯防。治安敗壞教育不能說不是一個因素，但是即使能改善教育對目前的治安也不會有什麼真正的幫助，教育效果在幾年後才會發生。更何況，這樣的呼籲很容易說說就算了，因為至今也未有具體而積極的教育改革計畫來因應改善治安的需求，教育效果在幾年後也不會發生。在這裡，我們特別來深入一點分析社區與治安改善間的關係。就常識來說，社區如果發展得很好，鄰里關係融洽又能守望相助，而且這樣的社區到處都是，治安就不會那麼敗壞，甚至透過社區聯防，也能有效扼止犯罪。這種說法看來頗有道理。然而卻是毫無事實根據，人云亦云未經思索的流行而已。社區在政府錯誤和不實的政策下，又受到傳統欠缺公共觀念和現代社會疏離的影響，根本發展得極不理想，要依靠目前的社區，即使是那些有覺醒而有真正社會發展跡象的，來改善治安是虛誇的。 在政策上，先不提文建會前兩年在總統支持下搞社區營造是真是假，單單就政府兩個正式的社區政策而論，就可以判定社區很難有真正的發展。內政部在一九九一年訂定「社區發展工作綱要」，基本上完全違背社區自主發展的精神，只成為另一項政治工具。立法院在一九九五年三謮通過「公寓大廈管理條例」，內容週詳，但規定嚴格，再加上行政機構不能落實執行，除了新建的大廈公寓以外，幾乎沒有施行的可能。 內政部以「令」的形式發布的社區發展工作綱要，基本精神還是威權政治的延伸，而不在鼓勵真正的自主性的社區發展。從綱要各條文來看，不論是在基本精神、社區界定、社區工作目標、乃至在組織等方面，都是指導性的，甚至是限制性的。在基本精神上，內政部是以傳統的「安和融洽」「團結互助」當作是現代化的目標，根本就未掌握現代民主社會的特徵和精神。在綱要中竟然對社區自主性和居民參與都隻字未提。在社區界定上，也承續了威權的，指稱社區係經鄉鎮市區社區主管機關劃定的組織和活動區域。連社區的實際範圍都要由政府來劃定，社區豈能有真正的發展。主管機關既然有權劃定社區的範圍，結果為了方便，也不自覺地延續戒嚴心態，就以里為範圍，而且一個里只限一個社區發展協會的成立。既然規定由鄉鎮市區主管機關來劃定範圍，全國卻都以里為社區的範圍，這顯然是內政部統一規定，而不是鄉鎮層級所劃定。更嚴重的是，這個一個里一個的社區發展協會根本就和真正的社區是脫節的。通常都是地方小政客邀集三十戶以上散在各地乃至各社區的居民，搶先組成社區發展協會。這些人並不真正了解社區在現代民主社會的意義，多半只成了地方政治的附屬品，乃至里長以外的另一個政治力量甚至是樁腳。於是，內政部的社區發展工作綱要本身精神不對缺失嚴重，嚴重扭曲社區發展的意義和方向。公寓大廈管理條例大體上比較理想，但執行效果十分有限。也因此，社區本身的發展都有問題，我們一時也不能依靠社區來對治安改善發揮實質的效用。政府，尤其是內政部應該立即修訂社區發展的有關辦法，摒除不當的政治考量，讓社區真正活起來。 治安的敗壞直接威脅到人民生命財產的安全，自然就成為大家極為關切的問題。然而政府經歷多次治安危機，卻始終未能建立起有效的機制來解決問題。最近政府更習慣用召開全國治安會議的方式來因應，其實不但未見有真正的效果，更延誤了問題的解決。目前政府有意成立國家犯罪研究中心之類的研究機構來深入研究問題提出可行的解決方案，這是正確的政策。不過，據稱行政院有意以任務編組方式來建構這個研究機構，我們期期以為不可。我們真正需要的是一個專業的具相當規模的犯罪防制研究機構。政府高層首長又常常主張改善教育和加強社區發展來紓解治安問題，這也多是常識性甚至是直覺性的思考方式，對治安的改善不會有實質的助益。政府高層應即檢討目前虛而不實，而又違背民主精神的社區發展政策，制定出可行而又積極意義的社區和教育政策來，治安問題的解決可能還會有一些希望。 | 