特刊序言：

　　李登輝先生在爭取老國代支持競選總統時，學生和教授在靜座抗議。李登輝就任總統時，許多知識份子參加了五二０反軍人組閣的遊行。在堅持民主改革的知識份子心目中，李登輝擔任總統以來，到底臺灣的政治、社會、司法以及傳播媒體方面有了什麼樣的改革。為此，我們約請了幾位學者進行深入的評論，每篇專欄的長度都比一般的要長上一倍。雖然撰寫這個特刊專欄的澄社學者一向對李氏持著批判的態度，但是在這幾篇專欄裡，讀者應該可以很清楚地看到，這些學者的批判是有充分證據和理由的，而絕不是無的放矢的謾罵。澄社本諸自由主義的精神，以及論政而不參政的超然立場，提出對李總統就任以來各方面改革的評價和批評，或許會令某些人感到不快，但這些批判都是知識份子的諍言，值得主政者警惕。就論政的態度而言，這些學者也正如胡適先生所說的，寧做烏鴉不做喜鵲。

有民主形式而無民主內涵的政治發展

　　李登輝總統出國時，一方面一再強調臺灣和平民主改革的成就，但在另一方面卻又以和平轉移政權為最大的夢想，似乎又對國內民主政治有些擔心。到底臺灣的民主改革有什麼進展，民主政治的制度和規範建立了起來沒有？李登輝體制超越蔣經國有多少？從一些重要而簡單的指標，其實就可以看出來，臺灣的民主政治和李登輝的真正成就絕對不是新的一批歌功頌德的人士所刻意吹捧的那個樣子。

　　實際在修憲方面，連政府體制都還弄不清楚，新的山中傳奇實在比舊的還嚴重。舊的老國代剛開始鬧就下台了，新的年年鬧，鬧到果真擴權了，憲法修得愈來愈偏離民主憲政的原理。其次，行政院組織法的修訂拖了四、五年還是沒有動靜，在政策制定上仍然草率而粗糙。金權政治和賄選問題愈演愈烈，嚴厲處理縣市議員議長賄選看似大快人心，但實際效果，尤其是對以後種種選舉的影響，還很難有較肯定的評價，因為政商關係之持續以及執政黨長期的經營都不是短期可以真正有所改變的。再就民主政治的體質而言，問題更是嚴重。不僅公民的民主素養和參與公共事務的精神還十分欠缺，民意代表和政府官員也還沒有什麼正確的民主理念。

　　李登輝本身若不能掌握民主的真意，而又有許多政客或政治投資者有強烈的黃袍加身的意向，李登輝不是沒有可能變成妨害臺灣民主化的重大障礙。李登輝在歷次政爭中能夠度過難關不盡然都是因其本身能力所致，實際上是民意的趨向為李登輝鋪下克勝的基礎。甚至連反對黨都難以抵抗李登輝所獲的民意支持。細究民意，則又不是源自對李登輝政績的滿意，而是臺灣本土意識和殘留的政治威權性格結合所釀成。

　　行政院是國家最高的行政機構，行政院組織及其效益對國內政治的發展和人民的福祉息息相關。行政院組織法是一九四七年訂定的，早已無法肆應變遷中社會的需要。政府也早在一九八０年中期感受到修改行政院組織法的迫切需要，經過多年的研擬，行政院組織法的修正草案在一九八八年正式送立法院審議。行政院在當時就為適應時代環境變遷的需要，並為了國家未來發展做前瞻性的規劃，行政院組織必需大幅調查。然而在立法院審議過程中，保守的行政院版本並未獲得由執政黨佔絕對優勢的立法院支持，行政院最後只得撤回。這一撤就是好幾年沒有動靜，或許是政治局勢演變太快，尤其是國民黨內爭激烈，使得這個政治改革中極為緊要的方案在六年來幾無進展。雖然，行政院組織法的修訂並未完全停頓，可是到目前為止還未進入立法程序，行政院組織的變革可能會拖上十年。這十年的損失是相當嚴重的，因為連保守成性的執政黨都覺得修改的迫切需要，行政院組織不能做有效調查，對於國家社會的發展和人民的福祉都會有顯著的傷害。

　　政黨體質的改變到目前為止，不論是執政黨或反對黨，都還存有嚴重的問題，對民主政治的發展有著不利的影響。在國民黨方面，在形式上還不能算是一個真正的民主政黨，在精神和實際體質上也欠缺民主的內涵。雖然經過多次的黨務革新和體制改革，在精神面貌上也有一些改變，甚至在全會和中全會上也有不同的聲音，然而就發展到目前為止，國民黨只在開全會前會選舉黨代表，然後選中央委員。中常委的產生很難說是民主的，黨主席的選舉也只能說是放棄了起立方式而已。然而，在這樣不算民主的基礎上建立的黨中央權力核心，就依由上而下的指揮系統在運作。中央黨部、省縣市黨部的人事均由上級決定。例如省黨部主委由黨主席來指派，縣市立委由省黨部和中央黨部來決定。各級黨的領導位置都是經由上級指派，這個政黨顯然還不是一個民主政黨。關於如何真正改造成一個民主政黨，執政黨似乎並沒有任何具體的計劃要去推動。國民黨本身的體質甚至形式都不能民主的話，這樣的執政黨又如何掌握住民主的根本精神來為國家推動民主化？

　　在野的民進黨，雖只成立了八年，但由於制度設計上有缺陷而又為政客所利用，原本就有人頭黨員的問題，在地方上的發展也不順利。在去年縣市長選舉失利後，該黨中央就著手改革，雖有不少困難，倒也能逐步推動，只是成效如何還有待考驗。後來遭逢縣市議員議長賄選風波，民進黨也不幸有所牽扯，在該黨專案小組處理過程中，又引爆了內部衝突和路線之爭。這個衝突一直延續到黨主席的選舉。在開展本身勢力培植執政能力的需求上，民進黨如何有效擺脫臺灣惡質的選舉風氣和政治文化，實在不是一件容易的事。目前雖然主張維護形象的力量略佔了優勢，但所面臨的黨內外的壓力恐怕也並未稍減，而黨的改革方案能否在兩年內達到滿意的效果也不是很確定的。面對省市長的提名作業，新的辦法要對該黨有正面作用，還有許多難題有待解決。不過，無論如何，民進黨雖新卻已面臨非改革不行的境況，這是值得大家警惕的，而民進黨還算有反省的能力，對於國民黨會形成一點壓力，促成其改變。民進黨改革成功與否無疑地會對臺灣的民主政黨政治有極其重大的影響。

　　政黨政治重要的表現是在國會，不同政黨的國會議員透過論辯而對政策及實際施政產生重大的影響，使得行政部門的作為更能符合人民的需求。然而，在二屆立委就職後，本來是一個嶄新的開始，大家都寄以厚望。經過三個會期，立法院的表現實在不甚理想。澄社國會記者評鑑明確地指出立委問政整體而言是不及格的。具體而論，立法院在國內政治的份量非常的重，可是不論在議事規範和實際表現上都很不理想，對民主政治和實際的施政都有相當負面的影響。這樣的國會若不經過有效的改革將是社會的大不幸。

　　就議事規範而言，從二屆新的立院成立以來，尚未有具體的改革行動。直到國民黨修憲小組要把議員的免責權納入憲法加以限制，才聲稱立法院要自訂規範。在戒嚴時期，為了抑制反對勢力在國會內的影響力，訂出了不利反對勢力立委提案等辦法來，是很不公義的。立法院又在舊有而不合理的規範下，竟然可以造成一人就可阻擾議事正常進行的狀況。總之，議事規則本身就很不健全，造成議事效率低落。至於更有積極意義的國會議員風紀規範，更是付諸闕如，益發助長了金權政治的氣焰。

　　立委的議事問政能力普遍來說也大有問題。真正專業而又表現良好的國會議員為數極少，許多立委經歷了兩個會期，還是不能有專業的表現，不少質詢多是常識性，乃至充滿個人的偏見。在許多質詢中和無數場次的公聽會上，立委表現得十分空疏，很少有夠份量的政策辯論。就以審查預算而言，連表現較好的民進黨也只能有少數立委硬撐。立委目前都可以用公費請多位助理，到目前為止，這種助理制度對許多立委來說還未發揮應有的作用。當然，更重要的是立委本身的專業水準和敬業狀況似乎尚未能有效提升。

　　在資本主義式的民主政治現實裡，金錢的力量總是有很大，乃至不成比例，甚至是違法的影響力。在美國和日本，不只競選經費快速膨脹，而種種法案，諸如陽光法案和政治獻金法等等，也多約束乏力。在臺灣，情況更為嚴重，因為根本無法，即使有法，如選罷法若干條文，卻也是假非真。在政治上，賄選簡直成了不能戒掉的吸毒行為，金權和嚴重的利益輸送也氾濫成災。今年三月以來，偵辦縣市議長賄選的行動在民意民氣支撐下，看起來頗有起色。但是，這種惡質的政治文化不僅根深蒂固，且與執政黨保衛政權脫不了關係。即使在縣市議長賄選上做了有效的司法處置，在以後的選舉中是否能弊絕風清，也還言之過早，令人擔心。

　　臺灣的民主政治在突破戒嚴、新的有民意基礎國會誕生後，在政治犯由於法律的適時修訂而消失後，已經具有了民主的形式。然而，就民主的內涵而言，不論就行政和立法部門而言，或是從政黨政治來看，甚至從賄選和不當利益輸送所形成的傷害與阻礙而言，都還有很多嚴重的缺失。修憲原來應該是注入民主政治新的動力的重要手段，但也在執政黨主導下，變成在鬧劇中完成的怪物。儘管李登輝總統兼主席堅稱這是最後一次修憲，但往後的政治和社會發展將會證實這是李登輝最後的修憲，而不是臺灣最後的修憲。